1945年8月15日,日本戰敗投降。麥克阿瑟率領的美軍進駐日本,一時間,日本朝野人心惶惶。因為日軍在中國等亞洲國家幹了太多傷天害理之事,所以在日本人心目中有一種傳統的看法:勝利的一方必然要淩辱戰敗一方國家的婦女。因此日本政府的思維是:為保全皇族、貴族、公卿、上層社會婦女的貞操和日本人純正血統的延續,要建立一個“性的防波堤”——招募民間女子為美軍提供性服務。於是在日本首相近衛文麿的指示下,日本東京警視廳建立了“特殊慰安設施協會”,翻譯成英文就是“Recreation and Amusement Association”,簡稱RAA。日本民間稱之為“國家賣春機關”。RAA通過全國招募的形式讓很多普通百姓家的年輕女子變成慰安婦。在RAA全盛時期,在日本全國各地有約7萬名“從業人員”。